民航局夏兴华副局长莅临民航局第二研究所调研

那么，可以的含义是什么？宪法为什么要用可以而不是必须？这个用语迄今没有引起关注，而对于保护被征收人的合法权益却至关重要。

从主政一方的地方政府与职能涵盖全国的中央部委而言，政策制定与执行应在商榷与妥协中进行，若无法律条文约束或契约精神规范，政策扩张极易导致政策冲突。实际上地方政府和中央部委的缺位比比皆是，在当前法律与政策界限并不清晰的情境下，政府往往在面临困境时会以明哲保身态度收缩政策，导致公共利益难以保障。

从中央到地方莫不如此，调整行政机构或地域管辖范畴以适应政策发展需要，实现政策博弈中的稳定和平衡。政策扩张要应对不同意见的政策挑战每项政策的假设，[2]不断调适平衡以适应发展需要，而非规避甚至抗争观点相左的政策。规范的原则和描述之结合基于法律理性的系统化，[1]同理之于政府决策。政策扩张是政府在信息论证可行基础上，对当前政策应用地域或范围等方面予以拓展的行为。政策目标分为长期目标和短期目标，随着时代发展而逐渐变化。

四是改变行政架构或行政官员的调整，使之适应政策扩张或收缩的发展需要。作为政策的制定者，政府种类千差万别，从条块关系和功能定位分析，地方政府政策覆盖本区域，中央部委政策则有广域性特质，地方政府和中央部委在职能重叠区常面临目标价值不一致情况，发生冲突时孰进孰退？精诚合作还是彼此掣肘？每个政府或行政部门都面临抉择，处置得当则彼此受益，否则会一损俱损。{1}1宪政之所以长期被理解成国家宪政，与近代宪政理论产生以来某种恒定的普遍化价值信念和社会现实有着直接的关系。

概括而言，国家宪政是释放民主政治的动力和限制压制性的政治权力，而社会宪政则是释放社会的民主动力和约束社会权力。在社会组织与国家关系层面，社会组织具有自我组织、自我管理的资格和能力，属于一项私权利，称之为社会组织自治权，而在社会组织内部，这种资格和能力，属于一项公权力，称之为社会公权力。（三）社会公权力保障人权制度社会公权力保障人权，是指社会公权力具有尊重和保障基本权利的宪法义务，而基本权利也具有直接对抗社会公权力的效力。尽管现代宪法中并没有社团自治权的直接规定，但借助于宪法解释的技术，我们可以从宪法的概括性人权条款中推导出社团自治权的权利内容。

甚至，在现代社会，除国家之外的团体对其成员甚至成员以外的制约与强制可能比国家更具有压迫性。最后，基本权利对社会公权力的直接效力要求将社会公权力行为纳入司法审查的对象范围。

在这一点上，社会组织和国家具有相似性，都具备公共性的属性。茜利本身是一个社会学家，他侧重从社会学角度界定社会宪政的概念。此外，作为一个后发法治现代化国家，社会宪政除了具有相对较容易被接受的特点外，它还具有培养民众的宪政民主意识，积累宪政民主经验，弥补我国宪政启蒙先天不足的特殊作用。只有国家宪政才能容纳社会宪政，现代国家宪政的普遍确立为社会宪政的产生提供了政治上的前提和保障。

五、社会宪政的中国意义就像宪政概念源自西方一样，社会宪政也是一个源自西方的概念。不同的是，英美的自由主义更强调国家的消极地位，而大陆法系国家除此以外还看重国家的积极功能。不仅如此，国家宪政还能够为社会宪政的实施提供不可或缺的保障。政党委员会是党员大会或者代表大会的执行机构，对其负责，接受其监督，政党委员会至少每两年向政党大会或者代表大会汇报工作成效及财务运作情况，接受审查监督。

然而，毕竟社会宪政和国家宪政是不同领域、不同范围的宪政形式，因而其制度构成也会体现出自己的特质。国家宪政的根本目的是控制国家公权力，而社会宪政恰恰更加有助于国家宪政的目的的实现。

新宪政论，是近年来兴起的一种宪政理论，主张通过以社会权力制约国家权力以弥补国家权力之间分权制衡的不足。社会组织自身的组成结构决定了社会民主仅适用于成员制社会组织，对非成员制社会组织不具有实用性。

然而，社会宪政在我国学术界仍然是一个陌生的概念，这对我国的宪政理论发展和制度建设是非常不利的。这是社会公权力宪政化的根本原因所在。然而，20世纪60年代兴起的社团革命却从根本上改变了传统的社会结构，从而对传统的宪政理论提出了巨大挑战。具有两个以上候选人，选民可以根据其利益或者偏好自由选择。但限制的目的仍然在于保障其正当的、有益的或无害的活动自由，不宜限制过死。他认为，所谓社会宪政，就是市民社会的宪法的多样性。

因而，具有公共性的社会组织，如政党、大学、工会、行会、职业团体、村委会、居委会、业主委员会、股份公司、慈善组织等，都成为宪政的载体。社会公权力的主体是社会组织，而国家公权力的主体是国家。

我们把社会公权力直接或者间接源于社会共同体成员同意的制度内容统称为社会民主。社会公权力和社会组织自治权实质上是同一个权力（或者权利）在不同关系结构中的不同称谓而已。

这样，社会宪政能否确立必然受制于国家层面的制度形式。最后，社会宪政是一种宪政新形式，但不同于所谓的新宪政论。

基于社会公权力和国家公权力的同质性，这三种制约权力的技术在社会组织层面仍然有适用的必要。在这一基础上，国家被视为惟一从事公共事务的场域，公法和国家或者国家机关具有了密不可分的联系，基本权利的直接效力对象也只能是国家。昂格尔则感叹，当代社会已经进入后自由主义时期，现代形式法治应当被共同体法治所代替。根据社会组织的人员结构的差异，社会组织分为成员制的社会组织和非成员制的社会组织。

（四）国家宪政对社会宪政的兼容是社会宪政的政治学基础社会宪政和国家宪政是完全不同的两个概念，但这并不表明社会宪政和国家宪政毫无关联，更不表明社会宪政可以脱离国家宪政而独立存在。因为，社会宪政虽然对专制统治者进一步加强专制极权构成了威胁，但毕竟这种威胁与国家宪政相比来得更加间接和缓和，更能为专制统治者所能容忍和接受。

以行业组织为例，行业组织民主选举产生自己的组织机构，行业成员大会或者代表大会制定章程及行规规约等具有法律意义的文件作为行业内事务管理的依据，经选举产生的理事会具体执行行业内的法律，行业组织的监事会及仲裁机构行使对理事会监督以及解决内部纠纷的权力。从这一意义上讲，从社会宪政到国家宪政未尝不是我国宪政转型可供选择的路径之一。

这实际上意味着我国面临着建设国家宪政和社会宪政的双重任务和压力。再次，基本权利对社会公权力产生直接效力仅限于自由权。

三是独立性，即它们具有自己独立的组织机制和管理机制，在政治、经济等方面均独立于国家机关。当专制国家的统治者或者统治集团由于各种原因主动或者被动向社会作出宪政民主的改革承诺时，也可能在国家层面没有实现宪政情况下，首先在社会层面推行宪政。例如，《德国基本法》第21条就规定政党内部组织应符合民主原则。国家之所以能够成为宪政的载体，也主要是由于国家的公共性特征所决定的。

尽管我国的社会组织数量、规模和西方国家相比有着较大差距，社会组织发展的体制环境和法律环境仍有很大的改善空间，但社会组织在我国的大量兴起却是一个不争的事实。{22}53社会民主作为社会组织层面的民主行使，不应背离作为民主的普世的最低标准。

我们看到，尽管社会宪政理论的倡导者茜利和图依布纳论证社会宪政的切入点和路径差异较大，但在关注社会公共领域这一基本现实上则是完全一致的。尽管新宪政论间接或者直接提出了社会权力问题，但这种宪政理论思考和关注的重心仍然是如何限制国家公权力，仍然属于国家宪政理论的范畴。

昂格尔称之为西方社会的深层结构。社会宪政不同于传统宪政，它的载体不是国家而是社会组织。